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Deuda externa y corrupción en el nacimiento de la República | Deuda externa y corrupción en el Oncenio de Leguía
Deuda externa y corrupción en el Perú
Deuda externa y corrupción en el Oncenio de Leguía

César Vásquez Bazán

"Por singulares que fuesen las dotes de Leguía, lo que no podía atribuírsele era el culto de la moral económica. Cuéntase que, de visita en la casa de uno de los funcionarios [públicos] más conocidos como impúdicos, al ver la esplendidez de los muebles, los adornos, las alfombras y el edificio, observó sarcásticamente: ¡Qué deprisa ha ido éste!"

"Historia de la República del Perú"
Jorge Basadre

Al justificar la futura emisión en Nueva York de unos cuantos cientos de millones de dólares en bonos soberanos del Perú, el voceado ministro de economía y finanzas del régimen electo, señor Kuczynski, ha manifestado orgullosamente que la suya será la primera emisión de ese tipo de instrumentos desde la época de Augusto B. Leguía. La anterior afirmación de don Pedro-Pablo es totalmente cierta: el último empréstito "soberano" contratado por el Perú ocurrió allá por el año veintiocho, en los tramos finales del "Oncenio" del "Gigante del Pacífico".

A estar con las declaraciones citadas, se percibe que el señor Kuczynski no sólo es un gran admirador de las realizaciones financieras del leguiísmo sino de su ejecutoria política general. Parece entonces que el país se encuentra ante el propósito más serio de reivindicación del legado de Leguía, el "Viracocha" presidente de la "Patria Nueva", modelo que se reactualizaría bajo la égida de Alejandro Toledo, el "Pachacútec" presidente del "Perú Posible". Teniendo en cuenta estas inminentes perspectivas, el propósito del presente artículo es examinar el modelo financiero de la dictadura leguíista que parece ser es el que orientará la gestión del señor Kuczynski.

La orgía financiera del "Oncenio"

El análisis sobre la deuda externa y la corrupción durante el Oncenio debe comenzar con un recuento de las magnitudes del endeudamiento público externo del Perú durante el gobierno de Leguía. De acuerdo a las cifras registradas por Gianfranco Bardella, cuando el "Gigante del Pacífico" llegó al poder en 1919, la deuda externa ascendía a 2.5 millones de libras peruanas. Una década después, a fines de 1929 la deuda se había multiplicado más de ocho veces pues el Perú reconocía compromisos con el exterior ascendentes a 22.1 millones de libras.

Tímidamente, la sucesión de créditos leguíistas comenzó en Inglaterra, en diciembre de 1919, con la emisión del empréstito autorizada por la Ley 4013 y justificada en la necesidad de refinanciar un préstamo de 600 mil libras esterlinas obtenido ocho años antes. Siguió luego la emisión de los "Bonos de Oro de la República del Perú -1920", de los que el Perú recibió 730 mil libras esterlinas.

Tras estos humildes inicios y con el advenimiento de los años veinte, Inglaterra cedería su posición de centro financiero mundial a la nueva hegemonía económica y política representada por los Estados Unidos, lo que determinaría el cambio de nuestro principal proveedor financiero. Si bien hasta 1921 el principal abastecedor de fondos del país había sido el mercado londinense, ya en esa fecha era patente el progresivo dominio de los Estados Unidos en las finanzas mundiales, consecuencia de su desarrollo económico. No fue ajeno a esa corriente el régimen de la "Patria Nueva" que en 1922 reinició la contratación de empréstitos en el mercado de Nueva York (1). Leguía terminó así con cincuenta y seis años de ausencia peruana en los mercados financieros de los Estados Unidos. En 1922 el gobierno peruano pactó con la "Guaranty Trust Company" -secundada por el "Banco Italiano", hoy "Banco de Crédito"- una primera emisión de bonos por la suma de US$ 2.5 millones. Mientras la "Guaranty" accedía a emitir los papeles a cambio de una módica comisión de 5%, el "Banco Italiano" recaudaría las rentas del petróleo entregadas como garantía de la operación (2).

En el Perú la noticia de la contratación de este crédito, al que se denominó el "Empréstito del Petróleo", fue motivo de regocijo general. El cable de aprobación de la Guaranty -dirigido a Gino Salocchi, gerente general del "Banco Italiano"- amerita citarse:

"Salocchi: Sírvanse informar su Excelencia Presidente que la colocación del primer empréstito del Perú en los Estados Unidos ha tenido un éxito señalado."

Cambiando el nombre del destinatario, estoy seguro que en algunos meses leeremos similares noticias en la prensa local.

Al "Empréstito del Petróleo" seguiría otro por 1,2500,000 libras esterlinas, el último que se contrataría en Londres, esta vez con las casas de J. Henry Schroder & Co. y la célebre Baring Brothers. Vendría luego una sucesión de empréstitos concertados a través de los banqueros estadounidenses "Blyth, Witter & Co." y "White, Weld & Co.":
- La primera serie del "Empréstito de Saneamiento" ascendente a 7 millones de dólares, (1924);
- El segundo "Empréstito del Petróleo", por US$ 7.5 millones (1925);
- La segunda serie del "Empréstito de Saneamiento" por valor de US$ 2 millones (junio de 1926);
- La primera serie de los "Bonos de Oro de la República del Perú - 1926", por US$ 16 millones, ampliada posteriormente a 30 millones de dólares (agosto de 1926).

El leguiísmo terminó el año 1926 pactando un curioso préstamo con la "Electric Boat Company" para la adquisición de submarinos, crédito que ascendió a US$ 4.1 millones de dólares.

Sin embargo, a pesar de nuestros aplicados progresos en el mundo de las finanzas internacionales, lo mejor estaba aún por venir. Con la aparición en nuestro panorama crediticio del sindicato de banqueros dirigido por la firma neoyorquina "J. & W. Seligman", el país entraría a jugar en las "grandes ligas financieras" y pactaría empréstitos por cantidades aún mayores como lo fueron:
- El "Empréstito del Tabaco" (1927) por US$ 15 millones;
- La primera serie del "Empréstito Nacional Peruano" por US$ 50 millones, operación en la que también participó el "National City Bank" (1927);
- La segunda serie del "Empréstito Nacional Peruano" por US$ 25 millones y dos millones de libras esterlinas (1928);
- Créditos varios a corto plazo por un total de US$ 5 millones (1929).

El desenfreno financiero leguíista culminó el 29 de mayo de 1931. En esa fecha, la crisis mundial y la propia situación económica del país obligaron al régimen de la "Patria Nueva" a declarar la moratoria total sobre las obligaciones externas del país. La orgía crediticia había terminado; la fiesta política también. Meses después de la cesación de pagos caería la dictadura de "Viracocha" Leguía (3).

La sumisión a los intereses extranjeros

¿Cómo pudo la administración de Leguía endeudar al país de manera tan drástica e irreflexiva habiendo contado entre sus ministros de hacienda con profesionales, académicos, latifundistas y empresarios tan reconocidos e idóneos como Fernando Fuchs, M. A. Rodríguez Dulanto, Enrique de la Piedra y Manuel G. Masías? Una posible respuesta es que por encima de las capacidades, voluntades y experiencias personales de los sucesivos ministros de hacienda operaban fuerzas económicas y políticas de mayor intensidad: unas empujaban al país a obtener capitales sin interesar las condiciones; las otras impulsaban a los banqueros internacionales a incorporar al Perú en el carrusel financiero que conduciría a la gran crisis de 1929.

El análisis histórico permite obtener algunas conclusiones adicionales. La primera es que el régimen leguiísta supo mantener un excelente nivel de entendimiento con la banca extranjera, en especial con las casas de Nueva York. La confianza de los banqueros se sustentó en la seguridad jurídica que ofrecía la estabilidad política del régimen más sumiso a los Estados Unidos que haya existido en la historia de nuestro país. Como afirma Clayton, ningún líder peruano sobrepasó jamás el pro-americanismo de Leguía (4).

El "Gigante del Pacífico" supo transmitir a las partes interesadas su decidido sesgo y admiración por el país del norte. Así, al comienzo del "Oncenio" se entrevistó con el embajador norteamericano y le hizo saber que deseaba encomendar el Perú a la tutela de los Estados Unidos, por lo que le pedía poner en marcha una especie de protectorado norteamericano sobre el país. El reconocimiento de la dependencia del Perú con respecto a Estados Unidos sería una señal importante para los acreedores externos. Sin embargo, para proporcionar las debidas seguridades a los inversionistas en lo que se refiere a la recuperación de su capital y al puntual pago de los intereses, la voluntad política de sumisión de Leguía necesitaba de expresiones más operativas y funcionales. La primera de ellas fue la creación en marzo de 1922 del "Banco Central de Reserva" por recomendación de la misión de banqueros de la "Guaranty Trust Company" (misión que estuvo dirigida por Nicholas Kelley e integrada por C. W. Van Law y R. S. Rife).

Leguía hizo saber además que trataría de nombrar a ciudadanos estadounidenses en cada una de las direcciones importantes del gobierno peruano (5). Para Leguía, la designación de extranjeros en cargos públicos, preferentemente norteamericanos, fue una constante de comportamiento político (6). Ya en su primer gobierno don Augusto había designado a diversos ciudadanos estadounidenses para dirigir el sistema educativo, entre ellos al supervisor de la comisión especial para reorganizar la educación peruana, al señor Harry Edwin Bard como asesor del ministro de educación, al director de la Escuela Normal de Varones, al inspector de las escuelas fiscales de Lima, al inspector de las escuelas femeninas de Lima y Callao, al supervisor de los cursos comerciales de las escuelas fiscales y al rector de la Universidad Nacional San Antonio Abad (7).

La política de someterse al control de los procónsules estadounidenses se transparenta mejor en las cláusulas de diversos empréstitos en los que Leguía aceptó el derecho de los bancos participantes en la colocación de los bonos para nombrar directores titulares y sustitutos en los directorios de entidades como el "Banco Central de Reserva", la "Superintendencia de Aduanas" y la "Compañía Recaudadora de Impuestos".

En noviembre de 1921, como resultado de las negociaciones con los banqueros y la "Foundation Company", principal contratista de obras públicas del "Oncenio", Leguía nombró como Administrador de Aduanas del Perú al ciudadano estadounidense William Wilson Cumberland y como asesores a cuatro súbditos norteamericanos. En abril de 1922 Cumberland dejó Aduanas y pasó a ocupar la gerencia general del recién creado "Banco Central de Reserva" puesto en el que permaneció hasta enero de 1923. Fue reemplazado por H. O'Higgins, quien fue designado Inspector de las Aduanas del Perú y Administrador de la Aduana del Callao y por Joseph T. Byrne, investido como Superintendente General de Aduanas. En 1928, siempre tratando de ofrecer las mejores garantías a los inversionistas extranjeros, el régimen de Leguía creó el "Banco Hipotecario" y el "Crédito Agrícola Intermediario del Perú" -el futuro "Banco Agrícola"- contratando al estadounidense George H. Stevenson como director ejecutivo. Las actividades de todos los procónsules estadounidenses terminaron tiempo después, sin que se obtuvieran resultados notables en términos de reorganización administrativa pero con el significativo resultado político de haber ganado la confianza de los bancos extranjeros.

La dictadura leguiísta también adoptó medidas de menor importancia aparente pero que sirvieron como señal clara del rumbo del país. En 1920 Leguía designó al 4 de julio, día de la independencia de los Estados Unidos, como fiesta nacional en el Perú. Y como para que no quedaran dudas, el retrato del presidente James Monroe -aquél de la declaración de "América para los americanos"- fue colocado en una ubicación preferencial del despacho presidencial, engalanando además el salón principal del Ministerio de Relaciones Exteriores.

La alineación leguiísta con el país del norte no se limitó al aspecto económico, educativo o militar. Por el contrario, se extendió a campos como el de la política exterior. En 1927 el régimen de la "Patria Nueva" se convirtió en el único gobierno latinoamericano que apoyó a los Estados Unidos en su política intervencionista en Nicaragua, justificando la persecución del héroe Cesar Augusto Sandino. Un año después, en diciembre de 1928, con ocasión de la visita al Perú del presidente Herbert Hoover, un vibrante y emocionado Augusto Bernardino Leguía reivindicó la "Doctrina Monroe" y el panamericanismo de la hora, a los que calificó como "la religión del porvenir". En el mismo discurso fustigó duramente "la grita de los que disputan al coloso del norte su rol director" (8).

Empréstitos y corrupción durante el leguiísmo

Desde la presidencia de la república, Leguía organizó una efectiva y amplia red de corrupción. Sería bastante largo describir los manejos de esa red en los distintos ámbitos de la administración pública. Afortunadamente, Gianfranco Bardella, historiador oficial del "Banco de Crédito del Perú", nos proporcionó una evaluación bastante ponderada de la corrupta gestión crediticia de Leguía. Escribió Bardella: "Si bien el número de las operaciones crediticias concertadas durante el "Oncenio" no pasó de doce, las garantías con que fueron respaldadas y los derechos que se otorgó a los prestamistas nos hablan de una línea de conducta que no despertó mayores recelos en su época pero que en la actualidad sería tildada con razón de entreguista. Y ello sin mencionar el juicio que merecen las condiciones en que esas operaciones fueron estipuladas, tanto acerca de los tipos de interés como de las condiciones de colocación, las comisiones, etc." (Bardella, p. 245)

Dado que este artículo se interesa particularmente en los actos de corrupción del régimen leguíista vinculados con la contratación de empréstitos, nos abstendremos de efectuar comentarios sobre otras materias vinculadas con la inversión extranjera en el Perú y nos centraremos en la presentación de cuatro casos conocidos de corrupción vinculada al manejo de la deuda externa.

El primero de ellos comprende los negociados de Leguía con la banca de inversión "J. W. Seligman". De acuerdo a las declaraciones del señor Dennis, representante de esa firma en las sesiones del comité de investigación del Senado de los Estados Unidos en enero de 1932, el principal testaferro del "Gigante del Pacífico" fue su hijo Juan Leguía Swayne, quien en una oportunidad recibiera 415,000 dólares en sobornos de los banqueros. De acuerdo con las afirmaciones del funcionario de "J. W. Seligman", el trabajo de Juan Leguía consistió únicamente en no obstruir la contratación de los empréstitos.

El segundo ejemplo de las irregularidades en el tratamiento de la deuda externa está constituido por las operaciones de recompra parcial de la deuda pública que tuvieron lugar en 1927. Dicha conversión redimió los bonos de 1924 y 1926 antes de su plazo de extinción, por lo que el gobierno peruano debió pagar hasta 110 soles por bonos cuyo valor nominal era 100. Asimismo, para obtener los 24 millones de dólares necesarios para la transacción fue necesario aceptar tasas de interés más elevadas que las de los bonos que se deseaban convertir.

El tercer ejemplo viene dado por el testimonio de los contadores Carlín y Mederos, recogido por Basadre y fechado el 7 de enero de 1931, en el que certifican que Leguía entregó al "Banco Italiano" letras en moneda inglesa por 82,000 libras esterlinas las que representan el producto de algún negocio [de Leguía] con banqueros o casas comerciales que tienen ramificaciones en el extranjero.

Finalmente, deben señalarse los casos de corrupción promovidos por los contratistas de obras públicas que recibieron una porción importante de los recursos del endeudamiento externo, en especial la firma norteamericana "Foundation Company" responsable de la ejecución de obras de saneamiento y pavimentación de Lima. Financiada complementariamente por "Morgan & Co.", "Chase Manhattan Bank" y el "Third National Bank", la "Foundation" estuvo acostumbrada a cobrar precios exorbitantes y obtener elevadas utilidades por sus negocios en el Perú. Ningún funcionario del gobierno de Leguía protestó ante esos hechos, en buena medida porque muchos de ellos recibieron generosas comisiones por permitir el pago de las abultadas facturas del contratista. Por eso, no le faltó razón a Basadre cuando escribió que durante el "Oncenio" dominó el afán de ser rico y que "la abundancia de dinero a disposición del Estado hasta 1929 dio lugar a la formación de algunas fortunas vertiginosas".

La gran interrogante

Luego de haber revisado estos antecedentes, cuando contemplamos la naturalidad con la que el señor Kuczynski piensa en inglés y habla en castellano sobre la emisión de los famosos bonos "soberanos" y cuando meditamos sobre su insistencia en la necesidad de pagar los antiguos préstamos aceptando nuevo endeudamiento, vuelven a aparecer ante nosotros las escenas de la orgía financiera de los años veinte y las proclamas del "Viracocha" de la "Patria Nueva". Muchos afirman que la Historia tiende a repetirse, más aún cuando los pueblos no tienen -o no quieren tener- conciencia de ella. ¿Se reeditará la lujuria financiera leguíista en el gobierno del "Pachacútec" que nos prometió un "Perú Posible"? Pronto lo sabremos.

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Augusto Bernardino Leguía Salcedo

(1) Éste es el ejemplo que setenta y nueve años después desea reeditar el señor Kuczynski.

(2) Los banqueros obtuvieron sus ganancias de las comisiones por emitir los empréstitos, de los diferenciales entre los recursos captados por ellos y los efectivamente recibidos por el Perú y del servicio a largo plazo de los bonos. Los análisis de la época permiten deducir que las utilidades obtenidas por los bancos estadounidenses oscilaron entre el 8 y 10% del monto de los empréstitos.

(3) La deuda contratada por Leguía quedaría impaga por dos décadas. Entre 1934 y 1937 se renovó sólo parcialmente el servicio de los intereses. En 1947 Perú ofreció llegar a un arreglo siempre y cuando se redujeran los intereses. En 1951, la dictadura de Manuel Apolinario Odría llegó a un arreglo final con los acreedores externos del el Perú.

(4) Leguía llegó al poder como producto de uno de esos pronunciamientos que de tiempo en tiempo acostumbran organizar aquellos que tienen a su cargo la defensa de nuestras fronteras. El golpe de estado tuvo lugar el 4 de julio de 1919, día de la independencia estadounidense y fiesta magna del calendario personal del "Júpiter Presidente". A muchos podrá parecerles que la fecha fue casual. Como comprobaremos más adelante, si la ocasión fue un mero accidente, definitivamente no mereció serlo.

(5) Hoy en día vivimos una situación similar: al hecho de tener un estadounidense en el MEF se aunaría la presencia de un interventor de los banqueros que sería nombrado vice-ministro de economía. Me refiero al caso del señor Alfredo Thorne, director de investigaciones del banco "J. P. Morgan Chase".

(6) Basadre registra un hecho anecdótico con referencia al asunto de las dobles nacionalidades durante el gobierno de Leguía. Refiere el historiador que en la Cámara de Diputados de 1929 se desempeñó como representante por Yauyos el súbdito inglés Arthur B. Wells. La carrera del británico Wells como representante peruano fue brillante: ese mismo año se había casado con Angélica Leguía y Zevallos, sobrina carnal del "Júpiter Presidente".

(7) Leguía también nombró a estadounidenses en el ministerio de marina. La marina del Perú recibió a una misión estadounidense dirigida por el capitán de navío Frank B. Freyer. Desde julio de 1920 los integrantes de dicha misión desempeñaron puestos estratégicos en el ministerio de marina, la comandancia general de la escuadra y la Escuela Naval.

(8) En junio de 1929, Alexander Moore, embajador norteamericano en Lima, reciprocó la sumisión del régimen. Durante un banquete, Moore brindó por Leguía: "Que Dios os conceda muchos años de vida. Por la grandeza del Perú desearía que vivierais para siempre. Os pido, amigos míos aquí congregados, que bebamos a la salud de uno de los hombres más grandes que el mundo haya producido: el "Gigante del Pacífico" Augusto B. Leguía. Tiempo después, continuando con su agradecimiento, el diplomático del norte llegó a proponer la candidatura de Leguía al Premio Nóbel de la Paz.

Fuentes consultadas

Bardella, Gianfranco. 1989. "Un siglo en la vida económica del Perú 1889-1989". Lima: Banco de Crédito del Perú.

Basadre, Jorge. 1968. "Historia de la República del Perú 1822-1933", volumen 13. Lima: Editorial Universitaria.

Clayton, Lawrence. 1999. "Peru and the United States: The Condor and the Eagle". Athens, Georgia: The University of Georgia Press.

Marichal, Carlos. 1989. "A Century of Debt Crises in Latin America: From Independence to the Great Depression", 1820-1930. Princeton: Princeton University Press.

Quiroz, Alfonso W. 1993. "Domestic and Foreign Finance in Modern Peru, 1850-1950: Financing Visions of Development". Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.